Debito pubblico italiano

domenica 30 ottobre 2016

Legge elettorale “Italicum” e riforma Boschi … un mix improponibile …

Scrivo questo post per rispondere in modo un po’ più approfondito e meno frettoloso ad amici e conoscenti, reali e virtuali, che mi chiedono una opinione personale in merito all’ “Italicum” e alla riforma oggetto del prossimo referendum e ai quali, prima di rispondere, raccomando, come ho sempre fatto, lasciata da parte ogni simpatia e/o antipatia politica, di soffermarsi esclusivamente al merito della questione.

La materia costituzionale non è delle più semplici, da operatore del diritto me ne rendo perfettamente conto, ma la Costituzione, fonte inesauribile di diritti fondamentali e di doveri per ognuno di noi senza distinzioni, merita qualche ora del nostro tempo libero spesa per l'approfondimento prima di dire, tra poco più di un mese, SI o NO.

In verità non ho mai avuto in simpatia questa riforma e fin da quando era in gestazione, un paio di anni fa, ho intravisto il rischio di una maggioranza/minoranza “pigliatutto” (post del 10 luglio 2014 e del 22 aprile 2016); inoltre, il metodo, a suo tempo, adottato dal Governo per farla approdare alla conclusione del doppio iter parlamentare ha destato in me, e non solo, forti perplessità e riserve.

Ritengo, infatti, che se i Costituenti del 48 propesero per una Costituzione rigida anziché flessibile, attribuendogli forza di legge costituzionale anziché ordinaria, vollero, inequivocabilmente, scongiurare il “pericolo” che in sede di eventuale revisione, la Costituzione rimanesse nella disponibilità del Governo come, di fatto, è purtroppo avvenuto con la riforma ora sottoposta al giudizio dei cittadini.

Qualcuno obietterà che, comunque, le modifiche apportate ai 47 articoli sono avvenute nel rispetto dell'art. 138: Vero, però nel 1948 la particolare procedura prevista da quest'ultimo articolo per la revisione costituzionale dava come fatto acquisito che il Parlamento fosse eletto con un sistema elettorale proporzionale senza correzioni e sbarramenti di alcun genere.

Invece, da quando, di recente nel 2005 è stata approvata la legge n. 270, felicemente ribattezzata “Porcellum” dal prof. Sartori, che ha introdotto l’attuale sistema elettorale proporzionale corretto con clausole di sbarramento e premio di maggioranza, la procedura aggravata di cui al menzionato articolo 138, con la sua solida ratio, è stata di fatto aggirata (e ciò è avvenuto molto prima dell’avvento di Matteo Renzi, per l’appunto, con Berlusconi che pur di far approvare la legge Calderoli/Porcellum minacciò, nell’ottobre 2005, la crisi di governo).

Per restare in tema, giova ricordare che fu proprio per analoghe ragioni che contro la legge elettorale Scelba (ribattezzata “legge truffa”)  -la quale introdusse nel lontano 1953 il premio di maggioranza-  si scatenò una rivolta parlamentare che ne determinò l'abrogazione.

Nel 2014, poi, come è noto, la Corte Costituzionale con la sentenza n. 1 aveva dichiarato costituzionalmente illegittime proprio le norme del Porcellum attraverso cui erano stati eletti i membri dell'attuale legislatura, raccomandando a questo Parlamento “non legittimo”, tenuto conto del principio di continuità dello Stato e nelle more dell’approvazione di una nuova legge elettorale, questa volta legittima, di compiere solo gli atti necessitati ed urgenti.

Una tale raccomandazione, provenendo dal massimo Giudice della legittimità costituzionale avrebbe dovuto rappresentare un parametro imprescindibile: Al contrario, il Governo, quasi come se nulla fosse, con una maggioranza ”assemblata” di volta in volta, prendeva l’iniziativa di modificare ben 47 articoli della Costituzione compromettendone l’impianto originario (fra l’altro, come esortava Calamandrei, l'iniziativa sulla revisione costituzionale dovrebbe spettare esclusivamente al Parlamento e mai al Governo).

Ora, amici miei, che una riforma della Costituzione scritta nel lontanissimo 1948 sia necessaria   -al fine di garantire la stabilità dei Governi per cinque anni (al riparo da crisi e scioglimenti anticipati) nonché al fine di assicurare una maggiore speditezza all’iter legislativo e decisionale oltre che per porre rimedio alle odiose degenerazioni del Parlamentarismo-   lo sanno pure i sanpietrini su cui ogni giorno camminiamo.

Tuttavia, pretendere (dico pretendere poiché leggendo la riforma nutro, e sono in buona compagnia, forti dubbi che detta pretesa possa tramutarsi in realtà) di fare tutto questo attraverso la nuova legge elettorale c.d. “Italicum” abbinata ad una riforma costituzionale disarticolata e scritta male (si veda la formulazione del nuovo art. 70) la quale mortifica in modo spregiudicato e rischioso il principio di rappresentatività del Parlamento consentendo ad una maggioranza elettorale (che, ovviamente, nel Paese reale corrisponde ad una minoranza al massimo del 20/25% tenuto conto del diffuso astensionismo, fenomeno, fra l’altro, che il mix proposto non può che incentivare) di disporre a proprio piacimento dell'intero sistema costituzionale, è francamente improponibile.

Sono arrivato al punto di pensare che se i Padri costituenti avessero, a suo tempo,  con una sfera di cristallo intravisto l’infelice epilogo delle loro fatiche, probabilmente avrebbero cristallizzato il sistema elettorale proporzionale puro nella costituzione da loro scritta.

Non tutti, infatti, sanno che l'Italia è fra i pochi Paesi che considerano la legge elettorale come semplice legge ordinaria che, dunque, può essere modificata alla stregua di qualsiasi legge.
E in ciò, probabilmente, risiede il rischio occulto, in quanto può consentire ad una semplice maggioranza parlamentare di approvare una legge corretta con clausola di sbarramento e/o premio di maggioranza e servirsene come “grimaldello” per scardinare gli equilibri originari alterando, di fatto, tramite assemblee legislative non pienamente rappresentative del corpo elettorale, i quorum fissati nel 1948 dal Costituente.

La legge elettorale, infatti, non è  qualcosa a se stante rispetto al sistema costituzionale: La scelta del sistema elettorale, proporzionale o maggioritario con premio di maggioranza o meno, incide inevitabilmente  sulla conformazione del sistema politico e si intreccia con aspetti essenziali del sistema costituzionale; basti pensare proprio ai menzionati quorum stabiliti dal citato art. 138 per la stessa revisione costituzionale, dall'art. 83 per le elezione del Presidente della Repubblica e indirettamente dall’art. 135 per la nomina dei Giudici costituzionali.

Nel 1948 si riteneva, a ragione, il sistema elettorale proporzionale come il più idoneo a rappresentare le minoranze e funzionale al disegno di dotare l'ordinamento di un complesso sistema di pesi e contrappesi.

A onor del vero in sede di Assemblea costituente e di sottocommissioni si pose il problema di cristallizzare nella Carta costituzionale la legge elettorale, costituzionalizzandola proprio secondo il principio della rappresentanza proporzionale.
In tal senso, si distinse Costantino Mortati che si dichiarò apertamente favorevole a costituzionalizzare tale principio poiché ritenuto l'unico in grado di “arginare lo strapotere della maggioranza”.

Alla fine il Costituente, malgrado fosse stato votato un ampio ordine del giorno in tal senso, ritenne di non pronunciarsi esplicitamente sul punto affidando al legislatore ordinario la scelta della modalità di elezione dei parlamentari; si preferì, pertanto, non irrigidire il sistema elettorale in modo da poterlo superare qualora le condizioni politiche fossero mutate. 

Ma attenzione, benché la proposta di costituzionalizzare il principio della rappresentanza proporzionale non venne accolto dai Padri costituenti è sbagliato pensare che il silenzio della Carta debba essere interpretato come una delega in bianco al legislatore ordinario.

Infatti, è fuor di dubbio che quest’ultimo non gode (e le richiamate censure della Corte Costituzionale vanno in tal senso) di piena discrezionalità al punto da poter introdurre qualsiasi tipo di legge elettorale.

L'impianto istituzionale fu, all’evidenza, costruito e pensato per un ordinamento basato su un metodo di trasformazione speculare  dei voti in seggi parlamentari. 

E non è revocabile in dubbio che il testo costituzionale prende posizione sul sistema elettorale, quanto meno implicitamente:
L'art. 1 della Costituzione evoca, infatti, il principio della sovranità popolare, principio indissolubile strettamente correlato con le forme di esercizio ed i limiti individuati nella Carta stessa;

l'art. 3 dice che la Repubblica deve operare al fine di consentire l'effettiva partecipazione di tutti i cittadini all'organizzazione politica del Paese e ciò, se è consentito, si ottiene maggiormente con un sistema elettorale proporzionale puro (la riprova di ciò risiede nel dato fattuale e statistico che quando si votava con il proporzionale puro c'era molto meno astensionismo); 

ma su tutti l'art. 48 che detta le condizioni in tema di esercizio del voto stabilendo che esso deve essere personale, libero, segreto ed “eguale”: La nozione di eguaglianza del voto presente nel menzionato articolo non va intesa solo come condizione di partenza, ma anche come condizione di arrivo, per cui ciascun voto deve essere egualmente rappresentato.

Ne consegue, che quando l'art. 48 ci dice, con carattere di precetto, che il voto è “eguale” vi ricomprende la nozione di proporzionalità del sistema elettorale.

In conclusione, alla luce di quanto sopra, il sistema elettorale dovrebbe essere pensato in modo da attuare e non vanificare il principio della rappresentatività del Parlamento.

Del resto vi sono svariati modi per contemperare le richiamate e tanto sbandierate esigenze di governabilità e stabilità dell'Esecutivo con quelle di piena rappresentatività delle Assemblee legislative.

Di seguito, senza voler togliere il mestiere a nessuno, in via del tutto esemplificativa, ne cito una che a me piace, ma ovviamente ve ne sono altre provenienti da autorevoli studiosi della materia costituzionale:
Per assicurare la governabilità e stabilità durante tutto l’arco temporale dei cinque anni nonché una maggiore speditezza dell’iter legislativo e decisionale e al tempo stesso garantire il richiamato principio di rappresentatività del Parlamento si sarebbe potuta operare una differenziazione delle due Camere superando, in tal modo, il bicameralismo paritario.

Da una parte, una Camera (400 deputati) eletta mediante una legge elettorale con robusto premio di maggioranza a cui attribuire la potestà esclusiva sulle leggi ordinarie e, in via esclusiva, il voto di fiducia al Governo.

Dall’altra, un Senato (200 senatori) autorevole e forte (anziché svilito e depotenziato come quello che esce della riforma Boschi) eletto in tempi diversi rispetto alla Camera dei deputati e mediante un sistema elettorale proporzionale puro senza sbarramento e/o premio di maggioranza (in modo da dare speculare rappresentanza e “diritto di tribuna” a tutte le espressioni politiche del Paese) cui lasciare la potestà esclusiva, con i quorum qualificati previsti in costituzione, sulle leggi di rango costituzionale nonché il parere, obbligatorio ma non vincolante, su tutte le leggi ordinarie votate dall’altro ramo del Parlamento oltre al controllo preventivo di legittimità costituzionale (con possibilità di ricorso diretto alla Corte Costituzionale) sulle leggi ordinarie e regionali.

A maggior ragione un tale Senato eletto col proporzionale puro e, dunque, pienamente rappresentativo di tutto il corpo elettorale potrebbe eleggere, con gli attuali quorum vigenti, il Presidente della Repubblica, nominare i Giudici della Corte Costituzionali di spettanza parlamentare nonché eleggere i membri delle Authority e i membri del consiglio di amministrazione della RAI.

Così facendo, tutti gli organi di garanzia e di controllo democratico verrebbero ad essere espressione non solo della maggioranza bensì di tutto il Parlamento e ciò rappresenterebbe, credo, una solida garanzia per tutti i cittadini italiani.

Ritengo fondamentale e irrinunciabile, alla luce della Costituzione del 48, che almeno una delle due Camere, e a maggior ragione quella deputata ad eleggere e nominare gli organi di garanzia, sia lo specchio fedele di tutto il popolo italiano; non dimentichiamoci che la sovranità appartiene a tutto il popolo e non solo alla parte di esso che si riconosce nel partito e/o coalizione che esprime il governo di turno. 

Del resto mi sono sempre posto queste domande e ve le pongo a voi se avete avuto, fin qui, la pazienza di leggermi: Vi sentireste più garantiti e rappresentati da un Presidente della Repubblica eletto dal solo partito (o coalizione) che sostiene il Governo o, al contrario, da uno espressione di tutto il popolo italiano in quanto eletto anche grazie al contributo determinante dei partiti di opposizione?

E vi sentireste più garantiti e tutelati da Giudici costituzionali nominati dalla sola maggioranza di governo o da Giudici espressione di tutto il Parlamento?

E, ancora, secondo voi l’informazione RAI è più obbiettiva, libera e indipendente  se i direttori dei telegiornali vengono scelti da un consiglio di amministrazione nominato dal capo del Governo o da uno nominato da tutto il Parlamento opposizioni comprese?

Stesso discorso vale per le amministrazioni indipendenti (c.d. Authority) definite e disciplinate nel corso degli anni da singole leggi istitutive ed il cui ruolo importantissimo e delicato è spesso misconosciuto alla opinione pubblica.

Dette Authority hanno circa 2300 dipendenti e costano 600 milioni di euro all’anno; ne rammento alcune al fine di una più facile comprensione:
Autorità garante della concorrenza e del mercato – ANTITRUST: Organo collegiale costituito da tre componenti nominati dai Presidente della Camera e del Senato, vigila sul rispetto delle regole sulla concorrenza fra imprese contro gli abusi di posizione dominante  e concentrazioni a danno della concorrenza, ma si occupa anche della tutela dei consumatori contro clausole contrattuali vessatorie;

Autorità per le garanzie nelle comunicazioni – AGCOM: Composta da quattro commissari eletti per metà dalla Camera e per metà dal Senato, il presidente invece è nominato con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri d'intesa con il Ministro delle comunicazioni; l’AGCOM assicura la corretta competizione fra gli operatori e si occupa della risoluzione delle controversie e di tutela amministrativa contro le clausole vessatorie inserite nei contratti con i consumatori;

Autorità garante per la protezione dei dati personali – Privacy: Organo collegiale, composto da quattro membri eletti dal Parlamento, si occupa, sia nel pubblico che nel privato, di assicurare il corretto trattamento dei dati e il rispetto dei diritti delle persone legati all'utilizzo delle informazioni personali;

Commissione nazionale per la società e la Borsa – CONSOB: Organo collegiale composto da un presidente e da due membri, nominati con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio; si occupa della tutela degli investitori di trasparenza del mercato azionario e svolge, insieme alla banca d'Italia, anche attività di vigilanza sulle banche; tanto per restare all’attualità, al fine di comprenderne l’importanza, basta richiamare, fra tanti, i recenti casi del Montepaschi di Siena, di Banca Etruria e della Banca popolare di Vicenza.

Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private – IVASS: Si occupa di vigilanza sulle assicurazioni private della tutela degli assicurati nei confronti delle imprese di assicurazione;
Come potete intuire le funzioni e i compiti svolti dalle Authority (i cui membri sono soggetti, al pari dei giudici, solo alla legge) spesso contrappongono semplici cittadini e consumatori a potenti multinazionali, banche e istituti assicurativi.

Dunque vi chiedo, nella veste di cittadini e consumatori, vi sentireste più garantiti e tutelati se i membri delle Authority fossero eletti e/o nominati dal solo partito (o coalizione) che sostiene il Governo o anche con il contributo determinante delle opposizioni Parlamentari che per naturale vocazione sono deputate al controllo?

Beh, credo che anche dalla risposta che ognuno di voi da a questi semplici quesiti risiede il vostro orientamento in merito al si o al no alla riforma Boschi.

Personalmente, sulla scorta della mia formazione e della mia esperienza ritengo, anzi sono convinto, che in un sistema costituzionale moderno ed efficiente a fronte di un Governo forte, stabile e in grado di governare e decidere per tutto il corso del mandato ricevuto debbano corrispondere Contrappesi altrettanto autorevoli e forti senza alcuna confusione fra controllati e controllori e commistione fra i rispettivi ruoli. 

Buona riflessione. 



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